Verwaltung.modern@Kehl

Bürgerbegehren zwischen Betriebsunfall und Sternstunde lokaler Demokratie

Der Beitrag wurde in der BW-Woche Nr. 33/2007 vom 20.08.2007 zum ersten Mal veröffentlicht.

Seit der Reform im Jahr 2005 wird das Instrument Bürgerbegehren häufiger wahrgenommen, aber regelmäßig sowohl von der Gemeindeverwaltung als auch von vielen Bürgern als unerfreuliche Konfrontation und spaltendes Ereignis erlebt. Das müsste nicht so sein. Wenn beide Seiten fair miteinander umgehen, können direktdemokratische Verfahren die Kommunalpolitik nachhaltig und wohltätig beleben.

Bürgerbegehren nehmen zu

Jahrzehntelang führte der § 21 Gemeindeordnung über Bürgerbegehren und -entscheid in der praktischen Kommunalpolitik ein Schattendasein. Der Anwendungsbereich war gesetzlich so eng zugeschnitten und die Hürden so hoch, dass die meisten Gemeinden in Baden-Württemberg diese Form direkter Demokratie noch nie erlebt haben. Doch seit der Reform im Jahr 2005 regt es sich. Seit nicht nur bestimmte im Gesetz festgelegte, sondern – abgesehen von einem Negativkatalog – alle in der Kompetenz des Gemeinderats liegenden Fragen bürgerentscheidsfähig sind, entdecken die Bürger/innen unseres Landes in zunehmendem Maße die Möglichkeit, durch ein Bürgerbegehren zu einer strittigen Frage einen Bürgerentscheid herbeizuführen.

Bürgerbegehren können heilsame Betriebsunfälle sein. Bürgerbegehren sind ein Indiz dafür, dass die Bürgerbeteiligung zumindest in diesem Punkt nicht ausreichend war. Insofern sind sie Betriebsunfälle, die aber sehr heilsam sein können. Denn sie machen auf eine Schwachstelle aufmerksam, die nunmehr mit großer Sorgfalt behandelt wer ¬den sollte.

Leider, wenn auch verständlicherweise, reagieren Gemeindeorgane eher verärgert, beleidigt und abwehrend, was die Verwaltungsmitarbeiter/innen vollends unsicher macht, wie sie sich gegenüber den Initiatoren verhalten sollen. Oft wird eine regelrechte Informationssperre verhängt, was die Initiative und deren Umkreis umso aggressiver macht. Und schon hagelt es wechselseitige Vorwürfe der Unsachlichkeit und Inkom ¬petenz, was die Verständigung über die anstehende Sachfrage zusätzlich erschwert.

Vertrauensleute des Bürgerbegehrens sind Partner auf Augenhöhe
Stattdessen könnten Bürgerbegehren und -entscheide bereichernde Lehrstunden der Kommunalpolitik werden. Ob die Chancen des mit Unterschriftenlisten nachdrücklich vorgetragenen Gesprächswunsches der Bürger wahrgenommen werden, hängt wesentlich vom Geschick des/r Bürgermeisters/in ab. Auf seine/ihre Offenheit, Nachdenklichkeit, Informationsfreudigkeit und Verhandlungsbereitschaft kommt es jetzt an. Die Vertrauensleute eines Bürgerbegehrens sind nicht Quertreiber, sondern potentiell Keim des sich im Bürgerentscheid verkörpernden Souveräns und erwarten berechtigterweise, zuvorkommend behandelt und als „Gesprächspartner auf Augenhöhe” anerkannt zu werden.

Recht auf Information, Beratung und Anhörung sowie Vollzugsstopp. Was in anderen Bundesländern ausdrücklich gesetzlich vorgeschrieben ist, sollte in Baden-Württemberg auch ohne gesetzliche Regelung selbstverständliche Praxis werden:

• bereitwillige Information und Offenlegung aller für die Sachfrage relevanten Aspekte durch die Verwaltung;
• Beratung sowohl in Verfahrensfragen (Frist und Form) als auch in der Sache (Formulierung und Begründung der Fragestellung) und insbesondere darüber, wie ein eventuell notwendiger Kostendeckungsvorschlag aussehen könnte;
• Stopp für Vollzugsmaßnahmen, die dem Ziel des Bürgerbegehrens zuwider laufen;
• Anhörung der Vertrauensleute bei den Entscheidungen über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens und darüber, ob und inwieweit ihm inhaltlich entsprochen werden kann.

Raum für Kompromisse
Direktdemokratische Verfahren auf kommunaler Ebene sind nicht so kompromissfeindlich, wie oft behauptet wird. Beide Seiten, Initiatoren und Gemeindeorgane, können aufeinander zugehen und sollten die Möglichkeiten eines Kompromisses frühzeitig ausloten. Selbst nach Einreichung des Bürgerbegehrens gibt es noch Verhandlungsspielraum, indem sich Gemeinderat und Vertrauensleute über eine die Sache besser treffende Formulierung der Abstimmungsfrage verständigen oder durch Vergleich, der einen Bürgerentscheid entfallen lässt.

Die Vorschrift des § 21 Abs. 4 Gemeindeordnung, wonach der Bürgerentscheid entfällt, wenn der Gemeinderat die vom Bürgerbegehren geforderte Maßnahme beschließt, schließt einen öffentlich-rechtlichen Vergleich gem. § 55 Landesverwaltungsverfahrensgesetz nicht aus. Ein solcher kann sich den Vertrauensleuten aus ver ¬schiedenen Gründen nahelegen, etwa weil sie ihre Forderung mittlerweile selbst für überzogen halten oder ihren Erfolg beim Bürgerentscheid bezweifeln oder weil die Gemeinde den Kostendeckungsvorschlag nicht für ausreichend hält. Das Bürgerbegeh ¬ren benennt nur eine Frage für einen Bürgerentscheid und bedeutet für keinen Unter ¬zeichner eine Festlegung in der Sache, formuliert deswegen das mögliche Ergebnis auch nur vorläufig und bietet in geeigneten Fällen durchaus Raum für einen Vergleich.

Gleichberechtigte Information der Bürgerschaft über Pro und Contra
Bevor es zum Bürgerentscheid kommt, gebietet es demokratische Fairness, die Bürgerschaft gleichberechtigt über Pro und Contra zu informieren. Die gesetzliche Vorschrift des § 21 Abs. 5 Gemeindeordnung, wonach die Bürgerschaft über die Auffassung der Organe zu informieren ist, regelt also nur die eine Hälfte dessen, was jetzt ansteht. In schriftli ¬cher Form sollten alle Haushalte in gleichem Umfang und auf Kosten der Gemeinde die Sicht sowohl der Organe als auch der Bürgerbegehrensinitiative erfahren.

Erneute Entscheidung des Gemeinderats nach Scheitern am Zustimmungsquorum
Wenn die Initiative im Bürgerentscheid daran scheitert, dass sie mangels ausreichender Abstimmungsbeteiligung zwar eine Mehrheit, aber nicht 25 % aller Wahlberechtigten für sich gewinnt, ist dies kein Sieg der Gemeindeorgane, sondern Anlass zu erneutem Nachdenken. Denn dieses Zustimmungsquorum ist eine sehr fragwürdige Hürde, die es weder in der Schweiz noch in Hamburg und Berlin gibt und die höher ist als in einigen anderen Bundesländern (insbesondere Bayern mit 10 bis 20 %). Denn viele Sachfragen berühren nur einen unterschiedlich kleinen Ausschnitt der Bevölkerung. Nach § 21 Abs. 6 Gemeindeordnung hat in solcher Lage der Gemeinderat erneut zu entscheiden, und zwar unter Berücksichtigung des aktuellen Erkenntnisstandes, der vorgebrachten Argumente und des Verhältnisses von Ja- und Nein-Stimmen. Uneinsichtiges Beharren des Gemeinderats auf der einmal eingenommenen Position treibt engagierte Bürger in die Resignation. Diese erneute Entscheidung bietet also die letzte Chance, das aufwändige Verfahren nicht wirkungslos, sondern trotz unbefriedigender Gesetzeslage zu einem Erfolgserlebnis für die Bürger zu machen.

Dreijährige Bindungsfrist ist kein Verfallsdatum
Drei Jahre lang kann ein erfolgreicher Bürgerentscheid nur wiederum durch einen Bürgerentscheid aufgehoben oder geändert werden. Diese Frist ist kein Verfallsdatum. Falls sich an der Sach- und all ¬gemeinen Erkenntnislage nichts verändert hat, sollte ein Bürgerentscheid auch über diesen Zeitraum hinaus politisch als unantastbar gelten.

Bürgerbegehren als Frischzellenkur
Ein Bürgerbegehren, das zunächst als bedauerliche Krise erschien, erweist sich im Nachhinein regelmäßig als Schritt des politischen Erwachsenwerdens und, sofern von beiden Seiten fair wahrgenommen, als Sternstunde des kommunalpolitischen Lebens. Erfolgserlebnisse motivieren Bürger zu weiterem und konstruktivem Engagement.

Zwar sollten Gemeindeverwaltungen versuchen, in strittigen Fragen durch intensive Bürgerbeteiligung in den vielfältigen sich dafür anbietenden Formen (von Veranstaltungen und Projektgruppen bis zu Planungszellen) Bürgerbegehren entbehrlich zu machen. Wenn sich dennoch ein solches einstellt, muss es kein Unglück sein, sondern kann wie eine Frischzellenkur aktivierend und verjüngend wirken. Damit Bürgerbegehren als ganz normales Instrument lokaler Demokratie erlebt werden und durch faire Handhabung zur politischen Kultur beitragen, bedarf es dieser Erfahrung nicht jedes Jahr, aber vielleicht etwa alle fünf und nicht nur im Abstand von hundert und mehr Jahren wie bisher.