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Was passiert in der öffentlichen Verwaltung?

Raphaelle Grisel über die Möglichkeiten einer grenzüberschreitende Verwaltungskultur

Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit ist am Oberrhein sehr präsent, auch im öffentlichen Sektor. Fraglich ist allerdings, ob durch das Aufeinandertreffen der kulturellen Merkmale deutscher und französischer Verwaltungen in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit eine eigene grenzüberschreitende Verwaltungskultur entsteht. Das Thema „Verwaltungskultur“ ist in der Literatur nur selten zu finden. Diese Arbeit untersucht dieses Thema mittels einer qualitativen Befragung am Beispiel der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zwischen deutschen und französischen Polizeiverwaltungen aus Kehl und Straßburg. Dabei werden Gemeinsamkeiten und Unterschiede der Verwaltungskulturen anhand von Kulturstandards untersucht. Die Ergebnisse dieser Studie können für die Polizeibeamten Frankreichs und Deutschlands, die in Zukunft zusammenarbeiten werden, sehr hilfreich sein.

Die deutsch-französischen Beziehungen sind seit vielen Jahren von stetig wachsender Bedeutung. Historisch beruhen sie vor allem auf dem im Jahre 1963 geschlossenen Elysée-Vertrag, dem deutsch-französischen Freundschaftsvertrag. Dieser begründete eine enge politische Zusammenarbeit zwischen den Regierungen der beiden ehemals verfeindeten Länder. Besonders lebendig sind die deutsch-französischen Beziehungen in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, wie beispielsweise am Oberrhein. Auf supranationaler Ebene ist die grenzüberschreitende Zusammenarbeit unter anderem in der Struktur- und Regionalpolitik der EU verankert. Ihr Ziel ist die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der EU, vor allem über regionalpolitische Maßnahmen. Doch die grenzüberschreitende Zusammenarbeit wird auch von anderen Faktoren stark beeinflusst. Sie lässt sich nicht einfach als technische Kooperation zwischen Verwaltungen erklären. So sind sowohl das französische als auch das deutsche Grenzgebiet sehr stark von ihrer jeweiligen Kultur und Geschichte geprägt. Daraus ergeben sich Unterschiede im Verwaltungs- und Staatsaufbau aber auch kulturelle Unterschiede in den Verwaltungen, die grenzüberschreitende Projekte zum Scheitern bringen können. Dabei geht es regelmäßig nicht nur um zwei verschiedene nationale Kulturen und Systeme, sondern auch um verschiedene regionale Systeme, Identitäten, Arbeitskulturen und darum, wie die einzelnen Projektträger oder Organisationen von der Kultur der eigenen Einrichtung geprägt sind. Auf grenzüberschreitender Ebene treffen also oft nicht nur zwei verschiedene Kulturen, sondern eine Vielzahl unterschiedlicher kultureller Einflüsse und Hintergründe aufeinander. Aus diesem Zusammenhang heraus kann man sich folgende Frage stellen: Entsteht durch das Aufeinandertreffen der kulturellen Merkmale deutscher und französischer Verwaltungen in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit eine eigene grenzüberschreitende Verwaltungskultur?

Zur Untersuchung dieser Frage wurde insbesondere das Experteninterview als qualitative Forschungsmethode ausgewählt. Gegenstand der Untersuchung war die deutsche und französische Polizeiverwaltung am Oberrhein. In den Experteninterviews wurden Akteure der deutschen und französischen Polizeiverwaltungen zur Rolle der Kultur in ihrer eigenen Heimatverwaltung sowie im grenzüberschreitenden Kontext befragt. Die Ergebnisse der Experteninterviews wurden anschließend mit den Ergebnissen einer Befragung des Euro-Instituts[1] verglichen. Auf diese Weise konnte untersucht werden, ob deutsche und französische Akteure ähnliche oder sogar identische Meinungen zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit haben und ob sie in der Zusammenarbeit ähnliche Vorgehensweisen anwenden.

Im Folgenden werden die wichtigsten Ergebnisse der Arbeit sowie die daraus entwickelten Handlungsempfehlungen für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit vorgestellt. Anschließend wird ein kurzes Fazit gezogen.

2. Ergebnisse

Die Ergebnisse der Experteninterviews haben zunächst gezeigt, dass der, für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit schon vorhandene, allgemeine juristische Rahmen, für die Zusammenarbeit der deutschen und französischen Polizei von eher geringer Bedeutung ist. Vielmehr wurde für die polizeiliche Zusammenarbeit ein eigener juristischer Rahmen aufgebaut. Die Ergebnisse haben aber auch gezeigt, dass die ebenso schon vorhandenen institutionellen Einrichtungen für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit im Fall der Polizei eine Rolle spielen können. Der Eurodistrikt beispielweise unterstützt die Durchführung deutsch-französischer polizeilicher Projekte – auch finanziell.

Für „Verwaltungskultur“ liefert der Politik- und Verwaltungswissenschaftler Werner JANN[2] zwei verschiedene Definitionen. Danach versteht man unter Verwaltungskultur zum einen „die in einer Gesellschaft vorhandenen Orientierungen gegenüber der öffentlichen Verwaltung“ (auch Verwaltungskultur I genannt). Die Verwaltungskultur ergibt sich in diesem Fall aus den, in einer Gesellschaft vorhandenen Meinungen, Einstellungen und Werten, die einen Einfluss auf die öffentliche Verwaltung haben. Zum anderen bezeichnet JANN als Verwaltungskultur „die in einer Verwaltung (oder allen Verwaltungen gemeinsam) vorhandenen Orientierungen“ (auch Verwaltungskultur II genannt). Unter „Orientierungen“ versteht man hier die Einstellungen, Meinungen und Werte, die in einer Verwaltung vorhanden sind.

Auch für die Polizeiverwaltung im grenzüberschreitenden Kontext, sowohl auf deutscher als auch auf französischer Seite, passen die beiden Definitionen von Verwaltungskultur nach JANN. „Die in einer Gesellschaft vorhandenen Orientierungen gegenüber der öffentlichen Verwaltung“ sind in diesem Fall die Orientierungen der deutschen Gesellschaft bzw. Polizeiverwaltung gegenüber der französischen Verwaltung und umgekehrt. Es ist zu anzumerken, dass die Orientierungen der Bürger gegenüber der Verwaltung in der Analyse nicht berücksichtigt wurden. Außerdem gibt es in den Polizeiverwaltungen in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit auch „gemeinsam vorhandene Orientierungen“, die ihren Ursprung in den gemeinsamen institutionellen und juristischen Rahmen haben (wie das Gemeinsame Zentrum in Kehl), beispielsweise bei der gemeinsamen Kriminalitätsbekämpfung, was Verwaltungskultur II entspricht.

Der Einfluss der Verwaltungstraditionen beider Länder konnte in den Ergebnissen der Interviews wieder gefunden werden. Die Aussagen haben klar gezeigt, dass die Polizeiverwaltungen Frankreichs und Deutschlands auf hierarchischen Strukturen basieren. Es wurde in den Aussagen der Befragten außerdem deutlich, dass der unterschiedliche Staatsaufbau, der Zentralismus in Frankreich und der Föderalismus in Deutschland, für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit ein Hindernis sein kann.

Die Ergebnisse der Experteninterviews haben bestätigt, dass es sehr schwierig ist, für eine Kultur einheitliche Kulturstandards darzustellen. Dies gilt auch für die polizeiliche grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen Kehl und Straßburg. Der Kulturstandard „Machtdistanz“[3] ist aufgrund der Verwaltungstraditionen für beide Seiten eher vertikal, obwohl die Polizisten in Deutschland durch den Föderalismus etwas mehr direkte Entscheidungskompetenzen haben als ihre Pendants im zentralistischen Frankreich.

Die Aussagen der Interviewpartner zeigten die hohe Bedeutung der zwischenmenschlichen Beziehungen. So haben beide Seiten gesagt, dass es für eine gute polizeiliche grenzüberschreitende Zusammenarbeit wichtig ist, den Partner zu kennen. Beim Kennenlernen geht es aber nicht etwa darum gegenseitiges Vertrauen aufzubauen. Da Polizisten die gleichen Probleme bekämpfen, so die Interviewpartner, sei Vertrauen selbstverständlich. Sich zu kennen sei vielmehr wichtig, um effizient arbeiten zu können und keine Zeit zu verlieren. Außerdem kommt es auch vor, dass sich deutsche und französische Polizisten außerhalb der Arbeit treffen. Somit wurden die hohen Werte der Humanorientierung[4] der GLOBE-Studie bestätigt. Die Trennung von Persönlichkeits- und Lebensbereichen[5] und die Sachorientierung[6] der Deutschen, welche von THOMAS festgestellt wurden, konnten aber im Fall der Polizei von Kehl und Straßburg nicht bestätigt werden.

Die Arbeitsprozesse der deutschen und französischen Polizei auf grenzüberschreitender Ebene sind komplex. Die Ergebnisse der Interviews haben gezeigt, dass es dabei zwischen deutscher und französischer Polizeiverwaltung sowohl Gemeinsamkeiten als auch Unterschiede gibt. Ferner hat sich herausgestellt, dass es in den deutsch-französischen polizeilichen Einrichtungen kaum Unterschiede gibt. Wenn man die Ergebnisse der Interviews mit Kulturstandards vergleicht, stellt man fest, dass die Kulturstandards Direktheit[7], Zeitplanung[8] und Regelorientierung[9] sowohl für die deutsche als auch für die französische Polizei gelten.

Im Rahmen der Arbeit wurde deutlich, dass nicht nur die Menschen einen Einfluss auf die Verwaltungskultur haben, sondern auch die Verwaltungsstruktur und die, für die jeweilige Verwaltung geltenden Regeln. Daher sind Kulturstandards zwar hilfreich um gewisse Situationen einzuschätzen, aber nicht ausreichend, um eine Verwaltungskultur in ihrer Gesamtheit zu erklären. Die Arbeit zeigte außerdem, dass sich die Kulturstandards der Grenzregionen von den Kulturstandards der beiden Länder unterscheiden, und man kann vermuten, dass beide Kulturen aufeinander abfärben. Die gegenseitige Anpassungsfähigkeit der französischen und deutschen Polizisten wurde auch in den Interviews deutlich.

Der Vergleich der Ergebnisse der Experteninterviews mit den Ergebnissen der Befragung des Euro-Instituts erwies sich als sinnvoll, denn er zeigte, dass sich die Aussagen je nach Verwaltung unterscheiden. Daher kann man vermuten, dass es allein am Oberrhein, oder sogar zwischen Kehl und Straßburg nicht „eine grenzüberschreitende Verwaltungskultur“ gibt, sondern eine Vielzahl von „grenzüberschreitenden Verwaltungskulturen“.

Die mögliche grenzüberschreitende Verwaltungskultur kann am besten anhand der folgenden Graphik dargestellt werden. Die Pfeile, die von der EU zu den Ländern und von den Ländern zur grenzüberschreitenden Verwaltungskultur gehen, stellen die institutionellen und rechtlichen Rahmen für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit dar, die direkt aus der EU, oder aus den jeweiligen Ländern entstehen können.

Abbildung 1: Graphische Darstellung der Entstehung einer grenzüberschreitenden Verwaltungskultur (Eigene Darstellung).

3. Handlungsempfehlungen

Auf Basis der Ergebnisse der Untersuchung konnten Handlungsempfehlungen herausgearbeitet werden, die für die Praxis eine Hilfe darstellen können. Dabei ist allerdings anzumerken, dass sich die Handlungsempfehlungen vor allem an jene Beamte der deutschen und französischen Polizeiverwaltung richten, die noch wenig Kenntnisse in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit haben, und die in Zukunft regelmäßig mit ihren Nachbarn zusammenarbeiten werden. Denn tatsächlich hat die Arbeit gezeigt, dass die Befragten keine großen Probleme haben mit dem Nachbar zusammenzuarbeiten, entweder, weil sie bereits umfangreiche Erfahrungen in der Zusammenarbeit haben oder, weil sie sogar in einer deutsch-französischen Einrichtung arbeiten. Daher benötigen sie nicht unbedingt Handlungsempfehlungen. Da sich die Polizeiverwaltung im Bezug auf die grenzüberschreitende Zusammenarbeit von den anderen Verwaltungen unterscheidet, haben die Handlungsempfehlungen für die anderen Verwaltungen nur eine begrenzte Gültigkeit. Die Empfehlungen werden im Folgenden als Stichpunkte dargestellt:

- Für eine erfolgreiche Zusammenarbeit sollte man die Sprache des Nachbarn beherrschen. Englisch ist keine Alternative: der polizeiliche Wortschatz enthält viele spezifische Begriffe, die möglichst wenig übersetzt werden sollten, um das Verständnis nicht zu erschweren.

-       Um Hindernisse bei der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit zu vermeiden, sollte man nicht vergessen, dass die Arbeitsweise, Systeme und Vorschriften im Nachbarland anders sind als im Heimatland. Vorsicht: Was im Heimatland möglich ist, ist im Nachbarland nicht unbedingt möglich!

-       Da die Arbeitszeiten über die Grenze hinweg unterschiedlich sind, sollte man beachten, dass die beste Zeit um den Ansprechpartner zu erreichen vormittags von 9.30 bis 12.00 und nachmittags von 14.00 bis 15.30 ist.

-       Es ist möglich den Nachbar über das Gemeinsame Zentrum der deutsch-französischen Polizei- und Zollzusammenarbeit zu erreichen, jedoch ist es empfehlenswert den Nachbar unmittelbar zu kontaktieren, damit die Beziehungen und dadurch auch die Arbeit intensiver werden. Netzwerke und die Kenntnis über den richtigen Ansprechpartner sind für die Zusammenarbeit von großer Bedeutung.

-       Franzosen tendieren dazu, Pünktlichkeit nicht so streng zu nehmen wie die Deutschen. Dies sollte bei einem ersten Treffen berücksichtigt werden, um den Nachbar nicht zu verletzten.

-       Arbeitssitzungen folgen im Nachbarland anderen Regeln. Deutsche kommen zur Sitzung gut vorbereitet und treffen manchmal bereits bei der ersten Sitzung Entscheidungen. In Frankreich dient die erste Sitzung zum kennenlernen und Entscheidungen werden später getroffen. Um Missverständnisse zu vermeiden sollte dies berücksichtigt werden.

-       Aufgrund der in Deutschland starken Dezentralisierung können deutsche Polizeibeamte manche Entscheidungen treffen für die die Franzosen zunächst ihre Vorgesetzten fragen müssen. Es ist wichtig zu wissen, dass der Wille auf beiden Seite da ist, dass der Entscheidungsprozess aufgrund des unterschiedlichen Verwaltungsaufbaus aber nicht gleich ist.

4. Schluss

Zur Beantwortung der Fragestellung, ob durch das Aufeinandertreffen der kulturellen Merkmale deutscher und französischer Verwaltungen in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit eine eigene grenzüberschreitende Verwaltungskultur entsteht, wurden in der Arbeit zunächst die Elemente einer möglichen grenzüberschreitenden Verwaltungskultur herausgearbeitet.: eine gemeinsame Kultur, bzw. ähnliche oder gleiche Kulturstandards innerhalb einer Verwaltung, die sich in einer Grenzregion befindet, die ihren Ursprung aber in zwei oder mehr Ländern hat. Gemeinsame institutionelle und/oder juristische Rahmen verfestigen diese grenzüberschreitende Verwaltungskultur.

Die Untersuchung der grenzüberschreitenden deutsch-französischen Zusammenarbeit der Polizei zwischen Kehl und Straßburg brachte viele interessante Erkenntnisse. Zum einen wurde festgestellt, dass sich durch die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen Kehl und Straßburg die deutsche und die französische Polizei sehr angenähert haben, so dass man sagen kann, dass sie einander in vielen Aspekten ähnlich sind. Aber es bestehen auch immer noch viele Unterschiede – Unterschiede, die die Zusammenarbeit aber nicht bedeutend erschweren. Zum anderen wurde aufgezeigt, dass es innerhalb deutsch-französischer Polizeieinrichtungen, wie dem Gemeinsamen Zentrum der deutsch-französischen Polizei- und Zollzusammenarbeit und der deutsch-französischen Wasserschutzpolizeistation von Kehl, sowohl eine gemeinsame Kultur mit gemeinsamen Kulturstandards gibt als auch, dass diese Verwaltungen durch einen neuen institutionellen Rahmen und im Fall der Wasserschutzpolizei durch einen neuen juristischen Rahmen verfestigt wurden. Diese Einrichtungen befinden sich außerdem in einer Grenzregion und die Verwaltungen haben ihren Ursprung in zwei unterschiedlichen Ländern.

Die Ergebnisse der durchgeführten Experteninterviews von französischen und deutschen Polizeibeamten wurden außerdem mit Ergebnissen einer Studie über grenzüberschreitende Verwaltungskultur am Oberrhein verglichen. Es zeigte sich, dass sich die deutsche und französische Polizeiverwaltung teilweise stark von den vielen weiteren in der Studie untersuchten Verwaltungen unterscheiden. Somit wurde klar, dass es am Oberrhein nicht nur eine grenzüberschreitende Verwaltungskultur gibt, sondern, dass es sich um mehrere grenzüberschreitende Verwaltungskulturen handelt.

Wenn man die Arbeit zusammenfasst, stellt man also fest, dass durch das Aufeinandertreffen der kulturellen Merkmale deutscher und französischer Verwaltungen in der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit eine eigene grenzüberschreitende Verwaltungskultur entstehen kann. Im Bereich der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit der deutschen und französischen Polizei zwischen Kehl und Straßburg ist das insbesondere bei den deutsch-französischen polizeilichen Einrichtungen für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit anzunehmen: dem Gemeinsamen Zentrum der deutsch-französischen Polizei- und Zollzusammenarbeit sowie der deutsch-französischen Wasserschutzpolizeistation in Kehl.


[1] Das Euro-Institut hat im Herbst 2011 eine Befragung zur Kultur der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit am Oberrhein durchgeführt. Dafür hat sich das Euro-Institut auf die GLOBE-Studie (Global Leadership and Organizational Behaviour Effectiveness Research Program) gestützt. Die Befragung des Euro-Instituts nutzte die neun Kulturdimensionen der GLOBE –Studie.

[2] Vgl. WILLEMER, Thees, „Verwaltungskulturen: Inwieweit prägt das kulturelle Umfeld politisch-administrative Konzepte? Dargestellt anhand eines Vergleiches der politisch-administrativen Kultur in Dänemark und Deutschland“, Lit Verlag, Hamburg, 2003, S. 15-16.

[3] Machtdistanz: Diese Dimension spiegelt wieder, in welchem Ausmaß ungleiche Machtverhältnisse in einer Kultur akzeptiert werden. In Kulturen mit hoher Machtdistanz besteht eine Ungleichheit zwischen den Menschen, aber diese wird nicht als problematisch empfunden und wird sogar erwartet. Die Mitarbeiter erwarten in diesen Kulturen außerdem Anweisungen zu erhalten. Länder mit einer niedrigen Machtdistanz werden im Gegensatz dazu eher flache Hierarchien haben. Kulturen mit großer Machtdistanz haben außerdem eine Tendenz zur Zentralisation, während Kulturen mit geringer Machtdistanz eine Tendenz zur Dezentralisation haben, Vgl. HOFSTEDE, Gert, „Lokales Denken, globales Handeln-Kulturen, Zusammenarbeit und Management“, Deutscher Taschenbuch Verlag, München, 1997, S.47.

[4] Humanorientierung: Ausmaß, in dem eine Gemeinschaft faires, selbstloses, unterstützendes und rücksichtsvolles Verhalten fördert und belohnt, Vgl. BECKER-BECK, Ulrike; BECK Dieter, „Kultur der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit am Oberrhein. Ergebnisse einer Befragung von 132 Akteuren der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit im November 2011“, S.39.

[5] Trennung von Persönlichkeits- und Lebensbereichen: Dieser Kulturstandard zeigt, ob die Persönlichkeitsbereiche von den Lebensbereichen getrennt werden, oder nicht. Die Trennung vom Geschäfts- und Privatleben kann ein Beispiel dafür sein, oder wenn die Menschen einer Gesellschaft jeden Lebensbereich mit unterschiedlichen Personen teilen, zum Beispiel haben sie einen Freund mit dem sie ins Kino gehen, einen Freund mit dem sie arbeiten, einen Freund aus der Schule, usw, Vgl. THOMAS, Alexander, „Grundlagen: Theoritische Grundlagen“, S. 26.

[6] Sachorientierung: Die Dimension „Sachorientierung“, zeigt, ob die Beschäftigung mit Sachverhalten schwieriger ist, als die mit Personen, Ibid. S.26.

[7] Direktheit/Wahrhaftigkeit: Diese Dimension betrachtet den Kommunikationsstil, das heißt, ob direkt oder indirekt kommuniziert wird, Ibid. S.26.

[8] Zeitplanung: Durch die Zeitplanung wird klar gestellt, ob die Zeit für eine Kultur eine wichtige Rolle spielt oder nicht. Die Rolle der Pünktlichkeit kann ein Beispiel dafür sein, Ibid. S.26.

[9] Regelorientierung: Die Dimension „Regelorientierung“ zeigt, welche Wertschätzung gegenüber Strukturen und Regeln besteht, Vgl. THOMAS, Alexander, „Grundlagen: Theoritische Grundlagen“, op.cit. S. 26.


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