Verwaltung.modern

Was passiert in der öffentlichen Verwaltung?

Qua Vadis Eigenbetrieb?

von Dr. Lothar Barth

Der Eigenbetrieb (EB) ist derzeit die probate Organisationsform, wenn Kommunen Aufgaben der Verwaltung einer aus betriebswirtschaftlicher Sicht effizienten Bearbeitungsweise zuführen wollen.

Allerdings wird sich der EB durch

  • die Änderung des Umsatzsteuergesetztes,
  • die verwaltungsinternen Entwicklungen des neuen Steuerungsmodells (NSM) bzw. die flächendeckende Einführung der Doppik in Form des neuen kommunalen Haushalts- und Rechnungswesen (NKHR) sowie
  • die Einführung der Kommunalanstalt (KommA) als weitere öffentlich-rechtliche Rechtsform

einer Diskussion über seine Zukunftsfähigkeit stellen müssen.

Der Eigenbetrieb im Einflussbereich der Umsatzsteuergesetzgebung, der Kommunalanstalt und des NSM/NKHR.

Der Eigenbetrieb ist dadurch gekennzeichnet, dass er eine eigene Betriebssatzung und ein kaufmännisches Rechnungswesen, basierend auf einer doppelten Buchführung, aufweist. Sein bilanzielles Vermögen ist in der Art und Weise verselbständigt, dass es als Sondervermögen vom Haushalt der Kommunen getrennt ist und nur das saldierte Endergebnis sich gemäß dem Nettoprinzip im Kernhaushalt niederschlägt (vgl. § 96 GemO iVm EigBVO). Der Eigenbetrieb ist zwar somit wirtschaftlich selbständig, aber rechtlich gilt er weiterhin als Teil der Gemeinde und ist damit keine eigene Rechtsperson.

Ein wesentliches Argument einen Eigenbetrieb anstatt einer GmbH oder AG zu gründen war die Freistellung von der Umsatzbesteuerung. Dieser Vorteil wird durch die Änderung der Umsatzsteuergesetzgebung und die Einführung des § 2b UStG nahezu gänzlich unterbunden. Zwar gibt es einige Ausnahmeregelungen (vgl. § 2b Abs. 3 UStG), ob diese allerdings die Klagen der Privaten vor dem EuGH überstehen, darf jetzt schon massiv bezweifelt werden (vgl. Art. 13 Abs. 1 Unterabsatz 1, 2 MwStSyst RL iVm. EuGH, Urteil 16.09.08; RS.C288/87). Es ist also davon auszugehen, dass spätestens ab dem Jahr 2021 auch die Eigenbetriebe umsatzsteuerpflichtig werden, sofern sie einen Umsatz von über 17.500 Euro im Jahr haben und auf einem Markt agieren, auf dem auch Private „unterwegs“ sind (vgl. § 2b UStG Abs. 2).

Auch die Vorteile, die mit der Ausgliederung als EB in puncto Sondervermögen interessant waren, greifen nur noch bedingt: Durch die gesamtheitliche Prüfung der Gemeindeprüfungsanstalt (vgl. § 114 Abs. 3 GemO) und die Konzernbetrachtung der Banken im Zuge der Basel II und III Kriterien kommt die bilanzielle Entlastung des Kernhaushaltes durch die Aufgliederung in Kernhaushalt und Sondervermögen nicht mehr wie gehofft zur Geltung. Insbesondere beim Thema Kreditaufnahme sind deswegen reale Vorteile kaum mehr greifbar.

Ob die Kontrollmöglichkeit bei einem EB höher sind oder nicht ist umstritten, denn eine Kontrolle einer Kommune kann genauso gut über einen Aufsichtsrat mit kommunalen Vertretern erfolgen. Dieser kann die gleiche Aufsichtsqualität haben, wie ein Eigenbetriebsausschuss.

Die Kommunalanstalt gem. § 102 a ff GemO ist im Gegensatz zum EB eine selbständige Rechtsperson. Sie ist klar als juristische Person des öffentlichen Rechts definiert. Dadurch ergeben sich Handlungsoptionen, welche dem EB nicht offen stehen:

So kann sich die KommA an anderen Unternehmen direkt beteiligen (vgl. § 102a Abs. 1 iVm. § 105a iVm. § 102 b Abs. 3 GemO). Damit kann die KommA wesentlich einfacher auch in eine Holdingstruktur kommunaler Beteiligungen eingefügt werden, sowohl als Gesellschafterin wie auch als „quasi“ Tochter-Tochter.

Auch das formale Haftungsrisiko der Trägerkommune minimiert sich bei der KommA im Gegensatz zum EB. Da der EB rechtlich unselbständig ist, entzieht sich das ihm zur Verfügung gestellt Sondervermögen dem haushalterischem Gesamtdeckungsprinzip (vgl. § 96 GemO), aber die Kommune haftet vollumfänglich für seine Schulden und Verbindlichkeiten. Zwar muss der Träger der KommA die Anstalt finanziell funktionsfähig halten, aber eine direkte Haftung der Kommune gegenüber Dritten für Verbindlichkeiten der KommA besteht ausdrücklich nicht (vgl. § 102a Abs. 8 GemO).

Die Kommunalanstalt hat im Vergleich zum EB eine größere Selbständigkeit und Handlungsfähigkeit, gleichzeitig hat sie im Gegensatz zu den Rechtsformen der AG und GmbH aufgrund der öffentlich-rechtlichen Rechtsform und der damit für sie geltenden Gesetzgebung (verkürzt GemO vs. Aktiengesetz bzw. Gesellschaftsrecht) eine größere Nähe zur Kommune, was wiederum die Kontrollmöglichkeit durch die Kommunen erhöht.

Auf die Stellenobergrenzenverordnung soll nicht weiter eingegangen werden, da diese im Koalitionsvertrag zur Streichung vorgesehen ist.

Durch das neue Steuerungsmodell sind die Kernverwaltungen angehalten ebenfalls wirtschaftlicher zu arbeiten. Gleichzeitig werden die betriebswirtschaftlichen Instrumentarien Schritt für Schritt in die Kernverwaltungen implementiert, sei es die Doppelte Buchführung in Form des NKHR, verschiedenste Controllingvarianten oder Benchmarkingmodelle über die Kennzahlen des Produktplans etc.. Dadurch ist ein Hauptbeweggrund Teile aus der Verwaltung in EB auszugliedern, ebenfalls entfallen. Die Verwaltungen arbeiten weitaus betriebswirtschaftlicher wie noch vor Jahren. Fast jedes Amt bzw. jeder Fachbereich hat in der Zwischenzeit sein eigenes Budget. Wenn man die Möglichkeiten des NSM/NKHR weitestgehend ausschöpft, ist aus betriebswirtschaftlichen Steuerungsgründen fast kein Anreiz mehr geben, einen Teil des Vermögens als EB auszugliedern. Diese Entwicklung wird sich nun in den nächsten Jahren auch in den kleinsten Gemeinden vollziehen, da die Umstellungsfrist auf das doppische Buchführungssystem NKHR in den Kernhaushalten zum 31.12.2019 (vgl. § 64 Abs. 3 GemHVO iVm. § 30 GemKVO Abs. 2 und 3) ausläuft; die Kameralistik als reine Ausgaben- und Einnahmerechnung dann flächendeckend abgelöst ist. Die Doppik als Basis sämtlicher betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente steht dann allen Kernverwaltungen zur Verfügung.

Bezug nehmend auf die oben dargestellte Argumentation kann also das Fazit gezogen werden, dass insbesondere größere Städte, die eine Holdingstruktur aufweisen, überlegen werden, Eigenbetriebe eventuell in Kommunalanstalten oder GmbHs umzuwandeln. Diese Überlegungen dürften umso mehr greifen, je größer das Bilanzvolumen des Eigenbetriebs ist. Ein Blick in andere Bundesländer zeigt, dass insbesondere im Bereich des Gesundheitswesens die KommA bzw. die Anstalt öffentlichen Rechst als Rechtsform für Krankenhäuser und Pflegeheime die Organisationsform EB überflügelt hat. Durch die kommende Umsatzbesteuerung wird es auch sicherlich Überlegungen geben, den Schritt vom Eigenbetrieb zur privatrechtlichen GmbH oder zur AG zugehen.

Der Autor: Dr. Lothar Barth, 45, Wirtschaftsassessor, Kaufmännischer Werkleiter des ZV RBB, seit 1997 Dozent an der FH-Ludwigsburg.


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